Em 2023, a Bloomberg Media, uma das maiores consultorias do mundo, gerou o slogan O contexto muda tudo, destacando que:
“O contexto muda a maneira como você vê as coisas. O contexto muda a maneira como você muda as coisas. O contexto muda tudo”.
A campanha representa uma forte reação à tendência global das comunicações que nos impede de ver as especificidades dos lugares, o que leva a soluções erradas. O que hoje é um princípio de planejamento nos negócios globais para alcançar o sucesso empresarial também deve ser um guia para as políticas públicas melhorarem sua eficiência e alcançarem maior bem-estar social.
Especialmente em um país de enorme heterogeneidade como o Brasil e, mais ainda, na abordagem de problemas complexos e alta prioridade como a pobreza e o desenvolvimento infantil.
Neste artigo, gostaria de alertar sobre as dificuldades enfrentadas pelas políticas públicas voltadas para o enfrentamento de wicked problems ou “problemas perversos” (Rittel e Webber, 1973) e de alta complexidade. Nesse sentido, parece haver um consenso nacional de que eles exigem uma abordagem intersetorial e que uma parte importante de seu sucesso é desempenhada “na ponta”, no nível municipal. Em outras palavras, o contexto local é decisivo para transformar planos nacionais e estaduais em programas eficientes.
A Constituição de 1988 transformou os municípios em entes autônomos em termos políticos, jurídicos, financeiros e administrativos (Abrucio, 2005). Por trás dessa concepção descentralizadora “municipalista” estava o princípio da subsidiariedade aplicado ao direito administrativo, que estabelece que a autoridade deve resolver as questões nas instâncias mais próximas das partes interessadas, aprofundando a democracia e melhorando a eficiência dos serviços (Melo, 1999). Como resultado, os municípios viram um aumento de suas responsabilidades em termos de políticas públicas de proteção social (entendidas como saúde, educação e assistência social).
Mais iguais que outros
No entanto, a heterogeneidade municipal do Brasil parece ter imposto resultados diferentes dos desejados. Como em A revolução dos bichos (Orwell, 1945), todos os municípios são iguais perante a lei, mas na realidade há alguns mais iguais do que outros.
É interessante, portanto, notar que o Nordeste, região de pobreza histórica no Brasil, possui o maior número de municípios do país (quase 1,8 mil), dos quais apenas 29 (1,6%) têm mais de 200 mil habitantes. Por outro lado, só cinco deles ultrapassam um milhão de habitantes. Dessa forma, o Nordeste é uma área de muitas pequenas unidades administrativas.
Assim, por exemplo, o Ceará possui apenas uma grande cidade (Fortaleza, a capital, com 2,4 milhões de habitantes), quatro municípios intermediários (dois da região metropolitana e dois do interior, com mais de 200 mil habitantes) e 147 municípios com menos de 50 mil habitantes. Ou seja, 80% dos municípios do estado do Ceará são pequenos, o que vem acompanhado de condições muito diferentes para o desenvolvimento local.
Por isso, políticas de cima para baixo, do tipo federal ou estadual, dificilmente podem ser adaptadas a essas realidades, especialmente nos municípios de menor porte que carecem das capacidades técnicas necessárias.
Mas o pior é que esse contexto particular de pequenos municípios é invisível para as políticas públicas, baseadas em uma concepção prêt-à-porter do desenvolvimento local, mais urbano. Atualmente, os dados disponíveis para pequenos municípios são limitados aos dados do Censo de 15 anos atrás, enquanto os dados secundários disponíveis nas áreas rurais sofrem de múltiplos problemas, lacunas e distorções. Dentre eles destaca-se que esses dados foram gerados para fins de controle administrativo de políticas setoriais nacionais.
Se for esse o caso, segue-se que os municípios devem ter novas capacidades de desenho e implementação de políticas intersetoriais adequadas ao contexto.
Em particular, vou me referir a uma nova política pública no Ceará voltada para a melhoria do desempenho dos municípios em relação ao desenvolvimento infantil.
O avanço representado pelo fato de os 184 municípios cearenses possuírem um plano municipal para a primeira infância e de o governo estadual realizar diversos programas há sete anos voltados para a melhoria da situação das famílias mais vulneráveis com crianças menores de 6 anos tem sido amplamente destacado. Um Plano da Primeira Infância do governo do estado está em processo de aprovação e recentemente, no dia 7 de abril de 2025, o Tribunal de Contas do Estado (TCE) lançou o Pacto Cearense pela Primeira Infância, em um evento que contou com a presença das principais autoridades do estado e dos municípios.
Isso cria uma estrutura política e institucional essencial, mas não suficiente, para garantir que uma política nova e altamente complexa alcance resultados positivos em municípios menores.
Especialmente naqueles municípios rurais que enfrentam graves problemas em variáveis básicas para o desenvolvimento infantil, como acesso à água potável, rede de esgoto e sistema de resíduos sólidos. Muitas delas têm maior cobertura nos municípios das regiões Sudeste, Sul e Centro-Oeste e, consequentemente, têm menor impacto no desenvolvimento de suas crianças. Ou seja, no Nordeste, o saneamento básico é um problema de saúde pública e de desenvolvimento local.
Isso exigirá que as autoridades locais tenham um diagnóstico específico de sua realidade na primeira infância (o que requer ir além dos dados secundários), identifiquem metas realistas com base nessa linha de base e as capacidades de recursos humanos e financeiros disponíveis para atingir essas metas.
Certamente, a melhoria das condições de vida dos filhos menores no Ceará não independe do governo local pois é fortemente condicionada pela situação familiar. Dessa forma, a eficiência do governo local é apenas uma parte da solução.
Os dados disponíveis para municípios menores mostram sua limitada disponibilidade de recursos próprios para a realização dessas iniciativas, por isso também eles devem ter uma estratégia de captação de recursos de programas estaduais e federais, muitos deles de natureza setorial. Um exemplo das diferenças de capacidades próprias dos municípios cearenses: enquanto os recursos próprios de Fortaleza representaram 29% da receita corrente, nos municípios com menos de 20 mil habitantes não ultrapassam 6% (exceto Guaramiranga, com 11%).
Uma revisão dos planos de governo dos prefeitos eleitos para o período 2025-2028 no Ceará mostra que muitos deles devem fazer um esforço importante para aprofundar esse instrumento fundamental para o desenvolvimento de seu município, que também é essencial para posicionar a imagem do município e melhorar a possibilidade de atração de recursos públicos e privados. O apoio de uma equipe de especialistas do Programa Cientista Chefe da Funcap tem como objetivo apoiar os esforços do Tribunal de Contas do Estado do Ceará e do governo estadual nessa tarefa complexa e transcendente para a vida das crianças e o futuro do Ceará.
Consequentemente, o fortalecimento das políticas públicas sobre a primeira infância nos municípios de pequeno porte no Nordeste do Brasil requer ter dados relevantes, de melhor qualidade no nível municipal e transparentes para a comunidade, ao mesmo tempo em que possui capacidade técnica e administrativa de acordo com as metas.
Um contexto desafiador como o do Nordeste requer políticas públicas que prestem especial atenção ao seu contexto, a fim de melhorar suas chances de sucesso.
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